我國不安全食品召回管理體系初探

    2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》，確定了從"農田到餐桌"的全過程監管制度，并且首次以法律的形式規定了食品召回制度，但我國的食品召回制度還有很多地方需要我們進行不斷地研究和完善。

    一、我國關于食品召回的相關規定

    所謂食品召回制度，是指食品的生產商、銷售商或進口商在其生產、銷售或進口的食品存在可能危害消費者健康或任何其他不符合法律、法規規定的缺陷時，依法向政府相關部門報告，及時通知消費者，并從消費者手中回收問題食品，予以更換、賠償，以保護消費者的健康、安全及合法權利的一種制度。

    2007年7月26日實施的《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）,以行政法規的形式規定了產品召回制度。

    2007年8月27日實施的《食品召回管理規定》，明確了不安全食品的定義和范圍、不安全食品危害分級，規定了食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調查和評估、食品召回的實施（包括主動召回、責令召回和召回結果評估與監督及召回食品后的處理辦法）及法律責任。

    2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）,首次以法律的形式規定了不安全食品的召回制度，從而使食品召回制度在我國得以正式確立。《食品安全法》規定當食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準時，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知的情況。當食品經營者發現其經營的食品不符合食品安全標準時，應當立即停止經營，通知相關生產經營者和消費者，并記錄停止經營和通知的情況。食品生產者認為應當召回的，應當立即召回。食品生產者、經營者未依照規定召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門可以責令其召回或者停止經營。

    2009年7月20日實施的《食品安全法實施條例》第三十三條規定：依照《食品安全法》第五十三條規定被召回的食品，食品生產者應當進行無害化處理或者予以銷毀，防止其再次流入市場。對因標簽、標識或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品，食品生產者在采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續銷售，在銷售時應當向消費者明示補救措施。縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當將食品生產者召回的不符合食品安全標準的食品情況，以及食品經營者停止經營不符合食品安全標準的食品情況，記入食品生產者、經營者食品安全信用檔案。

    二、我國食品召回制度的特點

    一是首次以法律的形式確立了食品召回制度。食品召回制度明確規定了食品生產者、經營者對其生產、經營的不安全食品的義務，以及不履行相應義務將承擔的法律責任。

    二是明確規定了召回的形式。分為企業主動召回和監督管理部門責令召回兩種形式，其中以企業主動召回為主。

    三是明確了不履行召回義務的法律責任。食品生產者、經營者在有關主管部門責令召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品后，仍拒不召回或者停止經營的，由有關主管部門按照各自的職責分工，沒收違法所得、違法生產、經營的食品和用于違法生產、經營的工具、設備、原料等物品。

    違法生產經營的食品貨值金額不足1萬元的，處以2000元以上5萬元以下的罰款；貨值金額達到1萬元以上的，處以貨值金額5倍以上10倍以下的罰款；情節嚴重的，吊銷許可證。

    四是引入了懲罰性賠償。《食品安全法》規定生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或銷售者要求支付價款10倍的賠償金。

    五是規范了食品召回程序。國家質檢總局頒布實施的《食品召回管理規定》規定了食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調查和評估、食品召回的實施（包括主動召回、責令召回和召回結果評估與監督及召回食品后處理）及法律責任。

    六是明確了對召回食品的處理。《食品安全法實施條例》規定了對被召回食品的處理辦法，并且對處理辦法進行了分類和細化。

    三、我國現行食品召回制度的不足

    《食品安全法》及其實施條例等法律、法規和規章制度雖然對不安全食品的召回制度進行了一系列的布署，但與發達國家相比，我國的不安全食品召回制度在法律體系、理論研究、技術投入等方面還存在一定的不足。

    （一）、食品召回體系不完善

    一是法律規定過于籠統，需要補充配套的規章制度。我國的食品召回制度規定了食品生產者、經營者發現不安全食品時的相關義務，但沒有明確召回的程序、時限、不安全食品的分級等，在具體執行中存在一定的難度。目前，除了國家質檢總局在《食品安全法》實施前頒布的《食品召回管理規定》外，尚沒有完善的規章制度對不安全食品的召回進行系統性的規定。

    二是法律規定的食品召回范圍過于狹窄。《食品安全法》規定的食品召回范圍是不符合安全標準的食品；《特別規定》、《食品召回管理規定》等規定的食品召回范圍是存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的食品。很明顯，后者的范圍大于前者，更有利于保護消費者的健康和權益，但前者是法律且實施在后，根據法律位階的規定，確定食品召回的范圍時應以《食品安全法》為依據。

    （二）、尚未針對食品召回工作建立科學的技術支撐體系

    食品召回制度需要政府有更加高效、完善的檢測技術，與發達國家相比，我國在食品危害分析、檢測等方面的能力還比較薄弱，無法給食品召回管理提供有效的技術支撐。

    （三）、將不安全食品決定權下放企業，不利于對食品進行有效監管

    《食品安全法》中的相關規定將食品是否符合安全標準交由企業判定，使企業具有了較大的自主權，但有些企業很可能在利益的驅使下認定其生產的不合格食品為合格食品。此外，由于企業自身檢測技術的局限性，有時很難準確地判定食品的危害程度，這將不利于我國有關部門對食品召回進行有效監管。

    （四）、缺乏對出口食品召回的相關規定

    《食品安全法》第五十條第三款規定：食品生產經營者未依照本條規定召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門可以責令其召回或者停止經營。

    可以看出，《食品安全法》賦予了質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門監督的權力，但沒有賦予出入境檢驗檢疫部門對出口不安全食品召回的權力。因此，《食品安全法》目前只是將不安全食品召回的范圍局限在中國境內生產、銷售的食品，對出入境的食品召回未進行相應規定。

    四、借鑒國外先進經驗，建立健全我國食品召回法律體系

    1.明確不安全食品的范圍。借鑒國外的相關規定，將不安全食品定義為有證據證明對人體健康已經或可能造成危害的食品，包括已經誘發食品污染、食源性疾病或對人體健康造成危害甚至死亡的食品；可能引發食品污染、食源性疾病或對人體健康造成危害的食品；含有對特定人群可能引發健康危害的成分而在食品標簽和說明書上未予以標識，或標識不全、不明確的食品；有關法律、法規規定的其他不安全食品。

    2.明確不安全食品召回的管理機關。應明確規定國家質檢總局和食品藥品監督管理部門根據職責分工，分別負責其職責范圍內的不安全食品召回工作，工商行政管理部門在食品召回過程中予以協助。

    3.加大技術投入的力度。對于不安全食品的判定及其危害分析、檢驗標準等應建立在一定的技術基礎上，沒有先進的技術支撐，很難有效地對食品安全進行監督管理和切實保護消費者的利益。此外，我國對食品的安全分析剛剛起步，更應該加大技術投入的力度，借鑒國外的先進經驗，同時結合中國的實際情況，制定出完整的技術研究體系。

    4.明確不安全食品的召回程序。根據不安全食品危害程度將食品召回分為不同等級，并采取不同的召回措施；明確不安全食品的危害判定由監督管理部門負責，企業負責按照監督管理部門的要求采取相應的補救措施，并及時向監督管理部門報告相關情況；明確不安全食品召回的期限、步驟等，保證不安全食品在最短的時間內被召回，減少對消費者的損害。

    5.規定對出口食品的召回制度。在食品出口后，企業、有關監督管理部門、檢測機構等單位發現食品的某種成分或超過一定指標含量的成分可能對人體安全造成損害時，需要出入境檢驗檢疫部門通知企業將已出口的食品召回，但目前《食品安全法》及其實施條例中沒有明確的相關規定，應完善這方面的規定條款。

    6.完善懲罰性賠償制度。懲罰性賠償對生產和銷售危險產品的企業已經日益發揮出威懾作用。懲罰性賠償主要針對加害人主觀上有嚴重過錯、惡意或根本無視受害人合法權益的行為，相關部門應進一步完善相應的懲罰細則，使其發揮出更大的警示作用。