五大制度創新 構筑食品安全“新防線”

    28日,十一屆全國人大常委會經表決,以158票贊成、3票反對、4票棄權高票通過了食品安全法。

    食品安全法的頒布與實施,能否彌補現有的監管漏洞?又將如何降低食品安全風險?與原來的食品衛生法相比,有哪些制度創新和突破?

    針對這些社會廣泛關心的問題,有關專家解讀了食品安全法在監管體制、風險監測等方面設立的五道“新防線”。

    監管:突出全程 環環緊扣

    從“田頭”到“餐桌”,我國食品生產經營的各個環節都有“重兵把守”:農業、質監、工商、衛生……

    然而在實踐中,分段監管體制問題日益顯現:部門間責任不清,有利就搶著管,無利就讓著管,重復監管和監管盲區并存。同時部門間內耗嚴重,問題出現后相互推諉扯皮容易導致失去最佳監管時機。

    “三鹿事件”可謂是這一監管體制弊端的集中暴露:奶源收購運輸環節無人監管;在消費者投訴產品質量問題后,相關部門之間沒有信息互通……這些都給人們留下了反思的空間。

    參與法律制定的全國人大常委會委員倪岳峰直言:“現行監管體制不改,難以有效防止‘三鹿事件’重演,食品的安全狀況也很難有大的改觀。”

    經多方研究,食品安全法對現行監管體制進行了調整,明確規定“國務院設立食品安全委員會”。全國人大常委會法工委行政法室主任李援說,這一委員會是一個高層次的議事協調機構,對食品安全監管工作進行協調和指導,旨在加強部門間的配合和消弭監管空隙。

    為加強全程監管,食品安全法還對各部門的監管職責給予進一步明確:

    ——國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責,負責食品安全的風險評估、標準制定、信息公布等,組織查處食品安全重大事故。

    ——國務院質量監督、工商行政管理、國家食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。

    此外,食品安全法還加強了地方政府的監管職責:縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作,建立健全食品安全全程監督管理的工作機制。

    李援指出,監管體制調整后,各部門要擔負起各自的職責,將工作做到實處,這樣才能真正做到食品安全監管既不交叉,又不脫節,才有可能做到環環相扣、無縫銜接,才能串起完整的食品安全監管鏈條。

    風險監測評估:安全評價由“事后”提至“事前”

    從阜陽劣質奶粉事件到蘇丹紅、福壽螺、多寶魚,再到“三鹿事件”,回顧近年來發生的食品安全事件,幾乎所有事件都是先被消費者或媒體披露出來,監管部門則總是慢一拍,這導致出現問題后,消費者常常因聽不到權威聲音而無所適從。

    “要想及時發現食品中可能存在的安全隱患,必須轉變只注重‘事先許可、事后抽檢、出了事故進行處罰’的傳統監管方式,加強風險的監測和評估。”在食品安全立法過程中,許多全國人大常委會組成人員強調。

    為此,食品安全法中明確“國家建立食品安全風險監測制度”,相關部門要制定、實施國家食品安全風險監測計劃。

    全國人大常委會法工委行政法室處長黃薇說,這一條款意味著相關部門應將食品的風險監管關口提前,主動對食源性疾病、食品污染和食品中有害因素進行檢測,防止對人體健康的危害。這也是獲得食品安全風險評估的重要依據之一。

    在此基礎上,食品安全法還對建立食品安全風險評估制度做了規定,要求成立由醫學、農業、食品、營養等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會,對食品安全風險進行評估。

    李援指出,建立食品安全風險監測與評估制度,意味著我國食品安全監管的重點由外在表面現象為主,深入到食品內在的安全因素,這是一個較大的轉變。

    安全標準:制定統一食品國標

    我國食品安全標準“不標準”一直是我國食品安全監管的軟肋。

    一方面,我國的標準太老太少,未與國際接軌。我國現行食品衛生法制定于1995年,其中僅規定了291條食品農藥殘留指標,而國際食品法典則規定了2439條農藥殘留標準。

    另一方面,我國食品標準又太多太亂,衛生標準、質量標準;國家標準、企業標準……各標準間重復交叉、層次不清。

    從蘇丹紅到孔雀石綠,從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜……標準的陳舊與缺失讓食品安全的防線一次次失守。為此,食品安全法明確了統一制定食品安全國家標準的原則,要求國務院衛生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準等予以整合,統一公布為食品安全國家標準。

    黃薇說,建立科學、統一、權威的食品安全標準體系,不僅能為保障食品安全奠定堅實基礎,還能有效杜絕各個執法部門法出多門、各自為政的現象。

    有專家指出,標準就好像是食品安全的“防火墻”,這面墻不但要完整統一,而且要不斷地加固加寬加厚,才能真正起到安全防護的作用。

    隨著技術的發展,新食品不斷增多,食品標準的升級、更新也是迫在眉睫的任務。據悉,衛生部已將食品中農獸藥殘留限量、有毒有害污染物、食品添加劑使用限量等標準的制修訂工作列為近期的優先領域。今年還要完成國家乳品質量安全標準修訂。

    食品添加劑:嚴禁擅自添加

    生豬飼料添加“瘦肉精”、敵敵畏泡火腿、牛奶里加三聚氰胺……近年的食品安全事故基本都是生產者為美化食品、降低成本違規添加非食用物質所致,但食品添加劑卻因此背上罵名。

    同時,食品添加劑本身在使用中也存在監管不力、濫用突出等問題,導致社會上“談添加劑色變”。

    目前我國有1800多種食品添加劑。中國疾控中心營養與食品安全所副所長王竹天說:“如果沒有食品添加劑,超市里的食品貨架基本上就空了。食品添加劑應用如此廣泛,對其加強監管勢在必行。”

    為此,食品安全法強調,食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠,方可列入允許使用的范圍;不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。

    黃薇說,按照這一法律條款,添加了食品添加劑目錄以外的物質,哪怕是對人體無害,也是違法行為。這為“蒙牛”特侖蘇事件作了注解。

    此前的“面粉處理劑過氧化苯甲酰”風波也曾引起社會關注。糧食部門提出生產工藝改進,面粉加工可不用這一處理劑,要求將其從食品添加劑目錄中刪除,然而食品衛生專家認為,不能證明對人體有害就將其從目錄中拿掉是違背科學的做法。

    針對這一現實矛盾,食品安全法在“安全可靠”的基礎上強調了“技術上確有必要”。黃薇說:“技術必要性是指添加的物質是生產食品必不可少的,如果沒有就可能對食品質量造成影響。隨著人們對健康的重視,僅僅是美化食品的添加劑就可以取消。”

    強化責任:“重典”治“亂相”

    明知三聚氰胺是一種化工原料不是食品添加劑,但是不法分子仍然將其摻入牛奶以牟利——“三鹿事件”慘痛教訓敲響的警鐘,振聾發聵。

    食品添加劑的使用有規范和要求,但是如果生產者沒有良心和道德,再多的規范也枉然。為此,在食品安全立法中,許多全國人大常委會委員也明確提出:“食品生產經營者不僅應依法從事生產經營活動,而且應承擔社會責任。”

    食品安全法特別強調了食品生產經營者的社會責任,要求食品生產經營者應對社會和公眾負責,保證食品安全,接受社會監督,承擔社會責任。

    與此相應,食品安全法還確立了一系列制度,把食品生產經營者的安全責任一一落到實處:

    ——明確實行食品生產經營許可制度,通過完善準入制度、提高市場門檻,從源頭上加強食品安全監管。

    ——建立食品生產經營者食品安全信用檔案制度,最終達到將那些缺少安全信用的企業驅逐出市場的目的。

    ——建立索票索證制度,確保一旦出現食品安全問題,可以追查到底。

    ——建立不安全食品召回制度,防止不安全的食品繼續在市場上流通、銷售,成為食品安全的隱患……

    保障食品安全,一方面要建章立制,另一方面還必須嚴懲食品安全領域中的違法行為。與現行相關法律相比,食品安全法還明顯加大對違法行為的處罰力度,將現行的最高處以違法所得5倍的罰款提高為貨值金額10倍的罰款。

    與此同時,食品安全法還對監管部門和認證機構人員失職、瀆職的行為規定了處罰措施:出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的,對縣級以上地方政府的直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或開除的處分;對縣級以上各監管部門不履行職責或濫用職權、玩忽職守等,造成嚴重后果的,給予撤職或者開除的處分,主要責任人應當引咎辭職。

    “天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”加強食品安全監管,建章立制只是邁出了第一步,更重要的是各部門、企業等要切實負起責任,把監管制度落到實處。